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中国民办高等教育七十年发展历程—基于政府与市场关系演进的视角

时间:2019-11-12 浏览量:85
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新中国成立70年来,民办高等教育砥砺奋进,经历了从小变无、从无到有、从少变多、从弱到强、从“拾遗补阙”到“不可或缺”的曲折发展,为中国高等教育的发展提供了丰裕的资源、多样化和差异化的选择,并贡献了庞大的消费市场,成为中国发展伟大成就的重要部分。与此同时,如何认识民办高等教育发展的成就一直是各界关注的热点话题。有人认为,中国民办高等教育发展的成就是自由市场发挥作用的结果,是市场化、自由化、资本化和私有化的成功,因而鼓吹市场万能,强调政府退场;有人则认为,民办高等教育发展成就应归因于强大的政府权力和制度作用,是政府干预的结果,因而主张政府管理至上,限制市场自由作用。众所周知,政府与市场是现代经济社会资源配置的两大主体,世界市场经济发展的历程也证明了一个亘古不变的道理—政府和市场从来都是经济社会发展不可或缺的重要角色,政府“有形之手”和市场“无形之手”的力量构成了经济社会前行的两大动力源。

新中国成立以来,经济社会发展的核心逻辑是如何认识和处理计划与市场或者说政府与市场的关系。从表象来看,是双方作用边界、关系的博弈和调整,实际上是以市场化为导向的政府与市场关系的不断变革和完善。伴随经济社会的发展,中国民办高等教育经历了改造消亡、恢复草创、高速发展、规范发展、分类发展等不同阶段,其发展动力源自市场和政府的合力。市场通过供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制自动调节民间和社会力量兴办高等教育;同时,由于高等教育的共性(如公益性)以及民办教育的特性(如私学性、营利性、依附性和自卑性),政府的“有形之手”一天也没有离开,一直主动调控民办高等教育的发展,政府与市场共同推动了民办高等教育的发展壮大。在我国民办高等教育发展的不同时期,政府与市场的关系及其地位、作用机制、力量等不尽相同,并呈现出不同的发展态势。

一、政府独导、市场消亡:新中国成立之初的改造消失期(1949-1953年)

1949年中华人民共和国成立后,新的政治秩序建立,政府开始限制私有制,渐次束制、侵蚀和替代市场,最终使市场“消亡”。政府对旧中国遗留下的私立高校进行了接管、整治和改造,通过1952年全国范围的院系调整,私立高校或被停办,或被合并公立化,并随后在中国大陆消失长达几十年。

1.政府对私立高校的接管和改造(1949-1951年)

新中国成立前夕,全国尚有私立高校82所,约占全国高校总数(205所)的40%。在很多地方,私立高校的数量和学生甚至多于公立高校。在私立高校数方面,西南地区有公私立高校52所,其中私立高校有30所,上海40所高校中就有30所私立高校,南京、武汉等大城市的公私立高校各占一半。而在学生数方面,全国主要城市私立高校与公立高校的学生规模之比约为0.6∶1,其中上海、广州等地私立高校的学生数还多于公立高校(见表1)。

 

随着中国共产党领导的军事和政治斗争不断取得胜利,齐鲁大学、燕京大学等一批私立高校相继被接管。1949年4月,人民解放军颁布的《约法八章》规定,人民解放军保护一切公私立学校不受侵犯。对私立高等教育采取的“保护不侵犯”政策,使得大多数私立高校在政治环境尤其是政权发生重大变化后得以为继,为新中国高等教育事业的发展奠定了基础。1949年9月,人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定,新中国文化教育工作应以“肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想,发展为人民服务的思想为主要任务”,“应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法”。同年12月,在教育部召开的第一次全国教育工作会议上,马叙伦指出,“对于旧教育,不能不作根本的改革”。会议还提出,对中国人办的私立学校除“极破坏者应予取缔或接管外”,一般采取“积极维持、逐步改造、重点补助”的方针。1950年6月,新中国成立后的第一次全国高等教育会议在北京召开,会议提出“高校应配合国家建设需要,培养工农出身的知识分子;应在统一的方针下,有计划和有步骤地开展工作”, 并将高校体制改革确定为新中国高等教育改革的重要目标和内容,私立高校体制改革则是重中之重。这次会议出台了《高等学校暂行规程》、《专科学校暂行规程》、《关于实施高等学校课程改革的决定》、《私立高等学校管理暂行办法》等一批涉及高等教育体制改革的政策规程。《私立高等学校管理暂行办法》要求私立高校的办学方针、办学任务、学制设置、课程教学以及教育管理等均须遵行新政策,并提出私立高校的行政、财政、财产等权力均应由中国人掌握;私立高校办理优良而经费困难,教育部酌予补助;办理不善或违背法令,教育部令其整改或停办;私立高校不得以宗教科目为必修课,或强迫师生参加宗教仪式或活动。同时规定,所有私立高校均需按照新规程重新申请立案。1950年9月,人民政府与梵蒂冈驻辅仁大学代表围绕学校行政权等问题爆发了激烈冲突。同年10月,政府明令该校正式接受自办。以此为标志,至1951年初,政府全部接办了受外国资助的21所教会大学。同时,政府还分批接管了中法大学、大夏大学、光华大学等58所私立高校。大多数私立高校积极配合政府的接管和改造工作,办学积极性较高。政府的政策和举措,显示了新中国对加强旧式私立高校改造和领导的意志,同时也维护了私立高校及师生的稳定,保护教育的延续发展,为后来的院系调整创造了积极条件和基础。

2.院系调整中私立高校或被撤并或被公立化(1951-1953年)

新中国成立初期政府进行的院系调整,是在接管和改造旧的高等教育体系后,为适应国家大规模计划经济建设对人才的需求而效仿苏联对高等教育进行干预的结果。1951年11月全国工学院院长会议认为,全国院校不仅数量分布不合理,而且学科体系、师资教学、人才培养等存在较多问题,决定进行院系调整。1952年教育部根据“以培养工业建设人才和师资为重点,发展专门学院,整顿和加强综合性大学”的方针,在全国范围内进行了高等学校的院系调整工作。院系调整中的私立高等学校或整体、或分拆并入其他公办高校,或直接变更校名改为公办学校。例如,燕京大学所属院系分拆并入不同公办学校,其文理科并入北京大学,工科并入清华大学;辅仁大学并入北京大学;津沽大学各院系分别并入南开大学和天津大学;北京协和医学院由卫生部管理并更名为中国协和医学院。是年底,全国75%的高校完成了调整,很多在现代中国大学史上声名显赫的私立高校如圣约翰大学、大同大学等消失。到1953年,短短两三年时间,私立高校在中国彻底消亡。客观而言,政府的举措具有一定的时代合理性,一方面,当时私立高校总体而言经营较为困难,影响了师生权益和社会稳定;另一方面,将私立高校改造或调整为公办学校,能集中力量培养人才支持社会主义建设,亦符合当时的政治逻辑。但要指出的是,政府对私立高校“一刀切”的政策主要是政治逻辑主导的强制干预结果,在一定程度上违背了高等教育的发展规律,也与人们对私立高等教育的实际需求不相符,更伤害了高等教育的多样生态,导致源远流长的中国私立高等教育传统被政治力量强制阻断,直到1978年才萌生恢复。

显然,在私立高等教育的改造消亡期,由于特殊的历史原因,政府处于绝对领导和支配地位,独导了对私立高等教育的改造和撤并,体现出“超强政府”的格局,市场力量消失殆尽,市场机制不复存在。这一时期私立高等教育发展中政府与市场的关系是“强政府、无市场”,其作用机制是“政府独导、市场消亡”。

二、政府允行、市场引导:改革开放后的恢复草创期(1978-1991年)

1978年12月党的十一届三中全会召开,会议确立了实事求是的思想路线和以经济建设为中心、进行改革开放的基本国策。市场化成为改革开放的基本方向,政府逐渐向市场放权,经济等领域渐次向市场放开。这个时期的主流思想仍然认为计划经济是根本,市场只是一个外在因素,但政府职能和作用范围在缩小,政府与市场的关系经历了市场作用逐渐扩大的过程。邓小平率先提出“社会主义也可以搞市场经济”,并将社会主义经济定义为“计划经济为主,也结合市场经济”。1979年3月, 陈云提出,社会主义必须有计划经济和市场经济。此后党的十一届六中全会、十二大和十二届三中全会、十三大相继提出计划经济和市场经济并重发展的观点。党和国家的一系列重大决策,使得价格机制和竞争机制得到恢复,市场在资源配置中的作用不断加强。

改革开放后我国民办高等教育的发展与市场经济体制发展相呼应。在市场需求下,长沙、北京、上海等地出现了由离退休教师创办的民办教育性质的补习班和培训校,掀开了中国民办教育恢复和草创的序幕。1978年10月,湖南长沙出现了第一个针对高考文化课的补习班,后渐渐发展为具有民办高校性质的湖南中山进修大学。1980年10月,新中国第一所民办高校—九嶷山学院在湖南成立。1981年1月,国务院批准了教育部制定的《高等教育自学考试试行办法》,正式允许私人或团体举办自学助考性质的补习学校(班),这是政府首次“允行”这种新型教育形式。1982年3月,新中国第一所集体所有制高校—中华社会大学成立,这对当时的法律提出了挑战。同年,中央提出“两条腿走路”的办学方针,鼓励社会力量举办教育。1982年的新《宪法》明确规定,国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。这是宪法首次鼓励社会力量办学,不仅为民办高等教育的发展提供了保障,也激发了市场活力。一批热爱高等教育事业的知识分子和有识之士办学热情高涨, 纷纷筹集资金、租赁校舍、聘用教师,积极兴校。1984年3月,北京海淀走读大学诞生,这是新中国正式承认学历文凭的第一所民办高校。同年4月,教育部等四部委发出《关于各类“补习班、辅导班及私人办学招生广告”的通知》,5月教育部转发《北京市社会力量办学试行办法》,对其中所称的“社会力量办学”进行了明确界定,即指各民主党派、社会团体以及公民个人举办的各种教育事业。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布,其中第二条明确提出“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”,并鼓励各企事业单位、集体和个人捐资助学。到1986年底,全国民办高等教育机构已达370所。我国民办高等教育在经历恢复后有了规模性的发展。1987年7月,国家教委颁发了《关于社会力量办学的若干暂行规定》,同年12月又联同财政部颁发了《社会力量办学财务管理暂行规定》。这两个规定的出台具有重大意义,因为这是新中国成立后尤其是改革开放后国家主管部门首次为民办教育定规立章,在体制和机制上为民办高等教育的发展保驾护航。1988年,中国民办高等教育理论开拓者潘懋元先生在北京召开的“高等教育政策国际研讨会”上作了“关于民办高等教育体制的探讨”专题报告,提出“将民办高等教育纳入国家教育体系之中,确定其社会性质,确认其社会地位,引导其向正确的方向健康发展”。该报告被《光明日报》和《上海高教研究》等报刊发表,并经《新华文摘》转载,随即在全国引起强烈反响,中国民办高等教育进入快速的草创期。但此后由于政府监管和法规滞后,民办高等教育领域一度出现滥发文凭和乱办学等问题。对此,政府开始逐步整治,在1990-1991年间先后出台了《国家教委关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》、《国家教委关于不得擅自颁发毕业证书的通知》、《国家教育委员会、公安部社会力量办学印章管理暂行条例》。通过整顿,巩固了民办高等教育草创期所取得的成果。截至1991年底,全国民办高等教育机构已发展到450所。

改革开放后中国民办高等教育的恢复和草创,主要是市场化的结果。大多数举办者限于当时的政治经济环境以及主流价值观,对利用市场机制投资办学、获取经济回报意识比较淡薄,更多的是出于一种教育情怀。从现实来看,他们也缺乏投资资本,只能身兼教师并租赁场地办学,从培训班或助学考试做起,办学基本是非营利性的。当然确实也有办学者抱有营利目的,但其受现实限制大多不具有投资和投机性,主要以公益性为前提,获取经济收益较困难,更多地体现为对国家、社会和人民的无私奉献精神。例如,黄河科技学院创始人胡大白本是郑州大学教师,由于公伤导致残疾,不得不放弃教师职业,但她始终胸怀“为国分忧、为民解愁、为社会主义现代化建设服务”的崇高理想,1984年拿出家中仅有的30元钱创办了郑州高等教育自学考试辅导班,创业初期,她租赁简陋校舍,亲自授课和印制教材,收费较低。此外,西安翻译学院的丁祖诒、西安培华学院的姜维之等一批早期民办高校的举办者,基本上也是出于教育情怀和社会公益目的而办学。

可以看出,在民办高等教育恢复和草创期间,政府开始向市场放权,但对民办高等教育的发展主要是“允行”,较少发挥主动积极作用,民办高等教育市场主体在政府政策允行下自主探索办学,体现出“弱政府”的格局。同时,民办高等教育市场虽然开始恢复,但整体而言,市场主体办学意识不强、办学力量羸小、作用机制较弱,体现出“弱市场”的格局。总的来看,政府有意减弱自身在民办高等教育资源配置中的作用,市场的引导作用不断加强,政府和市场分别经受新的历史环境考验,是相互试探作用强度以及寻找良性互动的过程。因此,这一时期民办高等教育发展中政府与市场的关系是“弱政府、弱市场”,其作用机制是“政府允行、市场引导”。

三、市场主导、政府引导:邓小平“南方谈话”后的高速发展期(1992-2002年)

20世纪90年代前后,由于新旧经济体制间的冲突加剧,加上国际局势动荡,中国改革开放面临严峻的形势,社会上出现了对姓“资”姓“社”,甚至对改革开放的论争。在这种情况下,1992年邓小平南行发表重要谈话,重申了深化改革、加快开放的决心。此后,中国加快了思想解放和改革开放的步伐。1992年10月党的十四大明确提出,“建立和完善社会主义市场经济体制”,“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。1993年党的十四届三中全会强调了政府宏观调控和市场资源配置的基础性作用。1997年党的十五大再次明确了此观点。显然,政府正逐渐从对市场的全面干预中抽身,市场力量快速成长,“无形之手”在资源配置中的基础作用持续发挥,市场主导地位逐步建立。

在放权市场、让市场积极吸引社会力量举办民办高等教育的过程中,政府也利用“有形之手”逐步引导和调节民办高等教育发展。党的十四大提出“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学”,此举进一步激发了社会和民间办学热潮。1993年2月出台的《中国教育改革和发展纲要》对民办教育提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的发展方针,同年《民办高等院校设置暂行规定》发布。这些都为民办高等教育的发展扫清了思想和制度上的障碍。1993年,国务院在北京市15所民办高校中率先试行学历文凭考试,随后在全国逐渐推行。1994年2月,上海杉达学院、黄河科技学院等民办高校成为第一批通过政府审批开展专科学历文凭教育的学校。1995年颁布的《教育法》第二十五条明确提出,“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”。1997年7月,国务院颁布《社会力量办学条例》,这是新中国第一部关于民办教育的专门行政法规,对民办教育的性质、地位等根本问题作了详细规定。1998年,国家对民办高校实行办学许可证制度,有力保障了民办高校的办学资格和质量。1999年6月中共中央和国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,其中专门提出要“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学,满足人民群众日益增长的教育需求,形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”。1999年召开的第三次全国教育工作会议正式决定将民办教育的地位从“对公办教育的补充”改为“与公办教育共同发展”。同年,国务院出台高校扩招政策,决定扩大招生规模,随后逐年扩招。这一系列的政策照亮了民办高等教育发展的前景,不断点燃社会办学热情,再加上这一时期受亚洲金融危机的影响,很多民间资本大举转投高等教育市场,民办高等教育进入了高速发展期,软硬件都有了质的突破,改变了民办高等教育长期“无独立校舍、无独立师资、无独立文凭”的状况以及拾遗补阙的地位。

在政府和市场关系的良性互动下,市场和政府力量双轨并进,民办高等教育发展成效显著。包括具有独立颁发国家承认学历资格的民办普通高校在内的各类民办高等教育机构数量增长较快,从1992年的约500所发展到2002年的1282所,其中民办普通高校从10所增加到131所。1到2002年底,全国各类民办高等教育机构在校生已达140万人,其中民办普通高校在校生32万人。一批占地过千亩、教师近千人、学生上万人、资产逾亿元的民办高校相继出现,彰显出这一时期中国民办高等教育发展的高涨态势和美好前景。

总的来说,在中国民办高等教育高速发展期,政府政策法规供给能力持续增强,有力地引导、鼓励和规范了社会力量办学,体现出“渐强政府”的格局;同时,大量社会资本和民间投资者受市场利好环境的影响,纷纷进入高等教育市场,投资兴学,呈现出“强市场”的格局。因此,这一时期民办高等教育发展中政府与市场的关系是“渐强政府、强市场”,其作用机制是“市场主导、政府引导”。

四、政府激励、市场主导:《民办教育促进法》颁布后的规范发展期(2003-2016年)

进入21世纪后,中国已基本建立起中国特色社会主义市场经济体制。2002年党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”,党的十七届二中全会更是提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”,市场在资源配置中的基础性作用和主导地位逐步确立。但市场机制作为资源配置的基础性力量,自身也有无法克服的缺陷,即存在“市场失灵”问题,需要政府力量来应对和规避。因此,基于现实的需要,党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一论断既是对过去几十年改革开放事业的经验总结,也是对未来政府和市场关系发展的指向和要求,充分说明了政府与市场的关系既不是替代也不是主次关系,而是要“努力形成市场和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”。因此,处理好政府与市场的关系,既要发挥好市场的决定性作用,同时又要发挥好政府的调控作用。显而易见,它寻求更加良性的政府与市场的关系,即更强的政府、更强的市场,以适应未来的发展和挑战。

中国民办高等教育的发展与经济市场一样,也经历了一个市场缺陷时期,特别是由于前期“放任”市场发展造成了诸多问题,亟须政府出台专门法规来规范。以2003年《民办教育促进法》及2004年《民办教育促进法实施条例》的实施为标志,政府开始供给一系列法规和政策,规范和激励民办教育发展,中国民办高等教育正式迈入规范发展期。《民办教育促进法》是新中国关于民办教育的第一部专门法,它正式明确了民办教育“公益性事业”的性质和“社会主义教育事业组成部分”的地位,也充分体现了“规范和扶持”的立法宗旨。《民办教育促进法》及其实施条例对民办教育管理体制、产权归属、营利等问题作了相应规定,其中“出资人可以从办学结余中获取相关合理回报”的条款,无疑是对中国传统大学理念和制度的重大突破,体现出政府激励的导向。这种允许民办教育合理营利的政策极大地激发了市场活力,使得民办教育特别是民办高等教育成为新的投资热土,一时间,“卖楼的”、“卖车的”等各类投资主体纷纷兴办民办高等教育。值得注意的是,《民办教育促进法》提出了政府“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”民办教育的新方针,与1993年《教育改革和发展纲要》发布的十六字方针大致相似,只是将“加强管理”改成了“依法管理”,两字的变动体现出政府发展民办教育的理念正转向法制化和规范化,标志着民办高等教育经过前期的高速市场化后,逐渐步入“依法办学、规范管理”的发展期。与此相应的是,各地方政府也纷纷参照《民办教育促进法》并结合本地实情出台了各自的地方法规。尽管如此,民办高等教育法制建设还是跟不上办学实践的需要。部分学校由于办学理念不正、办学动机不纯、内部治理结构混乱等原因,在招生收费、课程教学、教师用工及日常管理等方面存在诸多严重问题。2006年江西、河南等地部分民办高校甚至发生学生群体性重大事件,个别民办高校因学生学籍、学历、学费等方面存在问题而导致数百名学生聚众打砸和焚烧校园,影响恶劣,引起了政府的高度关注。2006年国务院办公厅发布《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》,强调对民办高等教育加强规范管理的重要性和紧迫性,重点对民办高等教育的办学行为和规范管理提出了要求。2007年,教育部出台了《民办高等学校办学管理若干规定》,旨在进一步规范民办高校办学行为,引导民办高校规范有序发展。值得注意的是,这一时期还产生了一种具有中国特色的新型民办高校——独立学院。独立学院是中国高等教育办学体制改革和市场化的产物,最早源于江浙部分公办高校利用新机制新模式举办的国有民营二级学院。2003年,教育部出台《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》,这种新型民办高校被赋予了正式的“独立学院”名称,并迅速发展起来。到2008年,教育部又针对独立学院制定了《独立学院设置与管理办法》,对规范独立学院的设置与管理、促进独立学院的健康发展起到了重要作用。截止到2010年,全国独立学院达到300余所,已占民办本科高校数量的一半以上。独立学院的创造和发展,有效弥补了我国高等教育资源的不足,促进了高等教育多元化的办学格局,为社会培养了大批应用型人才,加速了高等教育大众化的进程,是我高等教育的重要组成部分和民办本科教育的主要力量。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出,“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。2012年党的十八大进一步提出要“鼓励引导社会力量兴办教育”,这充分彰显政府进一步支持和鼓励民办高等教育发展的意志和决心。

在政府激励为主的政策和市场较为成熟的机制作用下,民办高等教育得以持续健康地发展。从2003至2016年,我国各类民办高等教育机构数从1277所发展到1555所,民办普通高校数从173所发展到742所;各类民办高等教育机构在校生数从220.78万增长到709.62万,民办普通高校在校生数从81万增加到634.06万。

整体来看,这一时期《民办教育促进法》及其配套制度的出台,凸显了政府“大力支持、依法管理”的激励导向,有力地激发、引导和规范了社会力量兴办高等教育,体现出“较强政府”的格局。同时,在市场环境和机制日趋成熟并充分发挥作用的情况下,各类市场主体进军民办高等教育,呈现出“强市场”的格局。因此,这一时期民办高等教育发展中政府与市场的关系是“较强政府、强市场”,其作用机制是“政府激励、市场主导”。

五、政府分类管理、市场有限主导:新时代的分类发展期(2017年至今)

2017年10月,党的十九大作出中国特色社会主义进入了新时代和中国经济社会主要矛盾发生了根本转变等重大政治论断,提出要构建“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的社会主义经济体制。党的十九届三中全会还要求“坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端”。这充分表明,政府更加注重职能和履能改革,重视运用市场供需以及政府创新政策和发展战略引导供给侧改革,最大程度上激发微观经济主体的发展活力。

伴随经济社会的发展,民办高等教育也步入了新时代。人们对高等教育个性化发展要求增强,对特色高等教育服务需求增多,因此,对民办高等教育的选择更趋理性,要求更加挑剔。虽然自《民办教育促进法》实施以来,民办高等教育发展一路高歌猛进,但人们对长期以来民办高校营利性和非营利性问题论争不断,对“营利性”和“非营利性”不分、“名分实不分”、“借非营利之名行营利之实”、“高收费暴利润低税收低质量”等诸多不平衡不充分发展问题意见较大,要求政府以完善产权制度和要素市场化配置等法规建设为重点,尽快推行民办高校分类管理,以解决民办高等教育发展的主要矛盾。在此背景下,历经三审而定稿的新《民办教育促进法》于2017年9月正式施行。2017年也被称为我国民办高等教育分类发展的元年,因为除新《民办教育促进法》外,包括《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等一批“新政”开始正式实施,新的法律和政策将民办高等教育带入了一个新时代。

新《民办教育促进法》等相关法规和政策的制订过程,更像是新中国成立尤其是改革开放40年以来民办高等教育发展历程的一种折射。改革开放初期,中国高等教育面临财政投入严重不足、资源极度匮乏的局面,以增加供给为导向的民办高等教育从降生之日起就承担起补充高等教育资源、打破公办高等教育“一统”的历史使命,在强市场和宽环境的带动下迅速崛起。但民办高等教育的过快发展也滋生出大量亟须规范和厘清的新问题,如学校法人属性不清、财产归属不明、营利非营利不分、优惠扶持措施难以落地等问题。这些问题严重制约了民办高等教育的持续健康发展。只有从法规上进一步厘清和明晰上述问题,才能拓展民办高等教育的发展空间,促进营利和非营利民办学校各行其道、健康发展。正因如此,新时代民办高等教育的相关“新政”在党的领导、营利非营利办学、法律地位、市场化、产权制度以及非法办学治理六大方面进行了重大改革,正式作出允许举办营利性民办学校的历史性决定,并推行非营利性和营利性分类别登记、分类别管理以及差别化扶持,在财税、土地、收费等方面给予非营利性民办学校更大的扶持。这是对中国几千年来“教育不得以营利为目的”制度的重大突破。全国大部分省市也制定了配套文件,其中上海、陕西、浙江和重庆等地还出台了配套制度。2018年8月,司法部面向社会公布了《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》,就民办学校分类管理的具体问题广泛征求意见和建议。这些“新政”的实施,标志着民办高等教育正式进入分类管理的新时代,实现非营利性和营利性民办高等教育各行其道、各安其位、各显所能、各得其所,真正建立起新时代的中国民办高等教育体系。

可以看出,新时代以新《民办教育促进法》及相关新政的出台为标志,政府能力不断增强,政府推行营利性和非营利性高等教育各行其道,彰显出政府引导民办高等教育分类发展、大力扶持非营利性民办高等教育的意图和导向,体现出“强政府”的格局;市场则在民办高等教育尤其是非营利性民办高等教育发展中处于一种非绝对主导的地位,而是在一定条件和限制下的主导,呈现出“较强市场”的格局。因此,在新时代的分类发展期,民办高等教育发展中政府与市场的关系是“强政府、较强市场”,其作用机制是“政府分类管理、市场有限主导”。

六、结论与启示

通过对新中国成立70年来民办高等教育发展中政府与市场关系历史演进的梳理,我们大体上可以形成对政府与市场关系的认识和判断。整体而言,二者关系是交互的动态演进过程,在不同时期二者演进的程度不同,角色、地位和作用机制也不尽相同,政府与市场的关系依次主要表现为强政府-无市场、弱政府-弱市场、渐强政府-强市场、较强政府-强市场、强政府-较强市场五种形态。相应的,政府与市场的作用机制类型表现为政府独导、市场消亡,政府允行、市场引导,市场主导、政府引导,政府激励、市场主导,政府分类管理、市场有限主导。当前,民办高等教育正进入新时代发展期,我们必须在对政府和市场关系形态变化普遍性认识的基础上,深刻把握中国特色民办高等教育发展中政府和市场关系所承载的内容和特征,不断深化改革。

1.把握民办高等教育发展中政府与市场关系的多态性和演变性规律

美国政治经济学家林德布洛姆曾说:“世界各国政府间最大的不同和区别,在于市场取代政府或者政府取代市场的程度。”按照林德布洛姆的观点,政府与市场是彼此相伴而不能完全替代对方的关系。如果对政府与市场分别赋予“强弱”两极指标进行划分,民办高等教育发展中政府与市场的关系理论上可以划分为四种基本样态,即强政府-强市场、强政府-弱市场、强市场-弱政府、弱市场-弱政府。如图1所示,横坐标轴X代表政府配置民办高等教育资源能力,越往右,说明政府能力越强,越往左,说明配置资源能力越弱。同理,纵坐标轴Y代表市场配置资源能力,由上往下表明市场能力从强转弱。需要说明的是,图1中的原点“O”并不代表政府和市场的能力为零(事实上也不可能为零)。“强政府”不代表政府配置资源能力和治理效率水平很高,同理,“强市场”并不代表民办高等教育市场机制成熟,“强”、“弱”、“O”等,只是用来划分政府和市场关系类型的一个参照点。在民办高等教育发展中,政府与市场不能互相完全替代或由某方独导,而是在具体的经济社会改革进程中,随着政府对其在民办教育中应承担职能的认识的不断深入而呈现出不同的履职状况,以及民办高等教育市场机制的成长状况,进而呈现出多态性和演变性的关系。政府和市场的关系不存在完美、亘古不变的固定模式,二者总是在寻求适宜于民办高等教育发展的最佳模式,而这个最佳模式只可能在某个时期暂时存在于二者的某个平衡点上。

 

2.充分认识民办高等教育发展中政府与市场关系演进的中国特色

其一,新中国成立尤其是改革开放以来的民办高等教育发展历程决定了政府主导、政府和市场携手同行的基本关系。1949年随着新的政治秩序建立,政府渐次约束和替代了市场,导致市场走向了“消亡”。改革开放确定了以经济建设为中心,并逐步建立起社会主义市场经济体制。党的十二大、十三大、十四大则先后提出“国家调节市场”、“计划经济和市场调节有机结合”、“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”等论断。党的十六大、十七届二中全会也提出了相关观点,政府和市场的关系不断变革和并行发展。党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时要更好地发挥政府作用,凸显了市场和政府的“双强”作用和地位。党的十九大提出构建“微观主体有活力、宏观调控有度”的社会主义市场经济体制。至此,在建立市场化取向的民办高等教育进程中,政府基本处于主导地位,同时市场机制不断成长和完善,形成了中国特色的政府和市场并进发展的关系。

其二,社会主义的本质决定了中国民办高等教育发展中政府和市场关系演变的内容和目标。1980年,邓小平提出“社会主义要发展生产力,才能表明社会主义的优越性”。1992年,邓小平在“南方谈话”中进一步指出,社会主义的本质是解放和发展生产力,消除两极分化,最终达到共同富裕。2015年,习近平在党的十九大报告中提出,“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。中国经济社会发展能取得举世瞩目的成就,归功于坚持党的领导和走社会主义道路。坚持党对市场经济的领导和走中国特色社会主义市场经济道路,为政府的抉择和行为获得人民长期广泛的拥护和支持提供了正当性基础,这也是政府能积极有效地形塑和创造社会主义市场经济的根本逻辑所在。社会主义本质论的提出,是对政府和市场关系演变的内容、目标和终极价值等重大问题作出的根本回答。从新中国成立初期社会主义改造,到改革开放后的“两条腿走路”,再到党的十八大提出的“以人民为中心”、党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,最后到新时代的目标任务是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,其最终指向都瞄准了共同发展,消除落后,促进社会公平正义,让人民过上美好生活。民办高等教育发展中政府和市场的关系无论如何演变,都必须沿着中国特色社会主义道路携手同向前行,消除民办高等教育不平衡不公正发展问题,促进公办和民办高等教育错序和协调发展,最终满足人民对高等教育的个性化和差异化需求。

3.在全面深化改革中形塑政府与市场的新关系

步入新时代,民办高等教育发展中政府与市场的关系既是关涉教育公平和效率的价值问题,也是“看得见的手”与“看不见的手”合理配置民办高等教育资源的技术问题。处理好二者关系的根本途径在于全面深化改革。

一方面,要深化“放管服”改革,加快转变政府职能,科学配置政府权力。从宏观和中观层面来看,要继续提高对民办高等教育的调控能力、对区域民办高等教育发展的协调能力、对民办高等教育公共产品的供给能力等。马祖卡托曾发现,美国等发达国家很多处于世界领先的企业早期普遍得到了政府引导和资助,而且到今天也并没有放任市场自由行动,而是利用各种措施支持产业发展。从这个意义上说,政府职能改革应考虑的是“如何增强对民办高等教育引导调控”,而不是纯粹的“如何减弱甚至退场”问题。因此,政府要深入把握民办高等教育市场规律,进一步简政放权、加强监管和提升服务,大力营造良好制度环境和公平秩序,从而降低民办高等教育制度性交易成本和税收成本,同时要减少政府的直接和硬性干预,释放市场更大的办学活力。从微观层面来看,要以民办高等教育市场需求为导向,科学设置教育行政部门及其内设机构,清晰界定其职能和权力配置,适时提出政府权力清单,明确部门与人员权责关系,并积极采用民办高等教育信用综合监管以及大数据服务等措施,确保民办高等教育发展和政府改革同频共振。

另一方面,要深入推进民办高等教育市场化改革,实现市场配置资源的决定性作用。改革开放以来,中国的市场化发展很快,由市场自主形成的价格所占比例已从改革开放初的3%上升到2018年的97%以上。应该说,民办高等教育市场自主调价机制已基本建立,但仍有一些长期影响市场作用的问题出现,如公办高等教育对市场的垄断、政府法规和行政制度壁垒、民办高等教育内部的垄断和恶性竞争等。尤其是随着教育企业公司利用“VIE架构”在境外上市的不断发展,民办高等教育上市公司(集团)垄断和资本违规问题逐渐增多。这些问题,一些是由长期的市场发展和改革不到位所引发,一些是由政府职能和履能没有及时转变所致,一些则是民办高等教育新业态发展产生的新问题。不管是什么原因,都只有通过深化民办高等教育市场化改革才能解决。因此,一要充分利用市场价值规律,促成民办高等教育分类发展,进行市场细分,兼顾经济和社会效益,办出差异化市场的优势和特色,提高竞争力;二要推进政府供给侧改革,在立法制度、行政执法、财税土地、第三方组织等方面强化供给和改革,提升和保障民办高等教育整体市场的成长;三要支持和鼓励民办高等教育转型发展,走应用型和技术型道路,加快内涵发展,提升质量和信誉。只有这样,才能实现民办高等教育市场决定性作用的发挥。

(作者:方晓田,转自《高等教育研究》2019年第9期)